Politiques économique et monétaire

Règlement de compte (juridictionnel) et dettes souveraines : la Cour de justice valide le programme d’opérations monétaires sur titre mis en cause par la Cour constitutionnelle allemande dans le contrôle de l’ultra vires

CJUE, grde chbre, 16 juin 2015, Peter Gauweiler e.a. c. Deutscher Bundestag, Aff. C-62/14.

L’arrêt rendu le 16 juin 2015 par la grande chambre de la Cour de justice est important à plus d’un titre, comme en témoigne la formation de jugement ainsi que le nombre important de gouvernements ayant présenté des observations[1]. Le recours dont la juridiction européenne était saisie présentait effectivement une charge politique particulièrement importante en raison de son objet et des acteurs en présence dans cette procédure préjudicielle. Sur le premier point, l’affaire C-62/14 se situe dans le droit fil de l’arrêt Pringle[2] relatif à la compatibilité du Traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) avec le droit primaire de l’Union, puisqu’étaient en l’occurrence contestées les modalités techniques du programme adopté pour le rachat de dette souveraine des Etats membres de la zone euro. En pleine période de crise économique et financière grecque, la réponse de la Cour de justice était donc particulièrement attendue[3]. Elle l’était d’autant plus que la saisine provenait en l’espèce de la juridiction constitutionnelle allemande[4] – laquelle entretient de longue date un rapport dialectique intense avec la juridiction communautaire – qui concrétisait pour la première fois le poids qu’elle entend exercer dans le dialogue des juges en se saisissant elle-même de la procédure de coopération préjudicielle au cours d’un « contrôle de constitutionnalité » du droit de l’Union.

Si l’affaire Peter Gauweiler met donc en cause les caractéristiques des opérations monétaires sur titre (OMT) arrêtées par le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) le 6 septembre 2012, elle a pour origine diverses procédures contentieuses portées devant la juridiction constitutionnelle allemande destinées à contester la carence du gouvernement et du parlement de l’Etat fédéral à l’occasion de l’adoption de ces caractéristiques techniques[5]. Les requérants reprochent en effet aux organes nationaux leur inaction[6] face à ce qu’ils estiment être des décisions adoptées ultra vires par la BCE, c’est-à-dire en méconnaissance des limites de son mandat[7], violant non seulement l’article 123 TFUE ainsi que l’article 23 de la Loi fondamentale, mais aussi le « principe de démocratie » faisant partie intégrante de « l’identité constitutionnelle allemande »[8].

Pour l’examen de ces griefs, le Bundesverfassungsgericht a considéré qu’il devait soumettre à la Cour de justice deux questions préjudicielles[9] visant en substance les limites de la politique monétaire de la BCE, ainsi que la compatibilité du programme de rachat des obligations souveraines avec l’article 123, §1 TFUE interdisant le financement monétaire des Etats de la zone Euro. Afin de clarifier l’enjeu du litige pendant devant lui, il a affirmé de manière explicite lors de sa saisine que « si les décisions relatives aux OMT excèdent le mandat de la BCE ou violent l’article 123 TFUE, il devra[it] accueillir ces différents recours »[10], tout en laissant planer l’ombre d’un contrôle subséquent des mesures attaquées sur le fondement du respect dû à l’identité constitutionnelle. Si la procédure au fond ne vise donc que la légalité du comportement des institutions nationales, elle met bien indirectement en jeu la validité des règles adoptées par le Conseil des gouverneurs au regard du droit primaire de l’Union[11].

Avant d’examiner les conséquences de la réponse préjudicielle de la Cour de justice au regard des mécanismes introduits pour réponse à la crise économique et financière (II), il est nécessaire d’envisager au préalable les problématiques institutionnelles soulevées par cette procédure de coopération juridictionnelle (I) afin d’établir la portée exacte de l’arrêt du 16 juin 2015.

I. « Les difficultés “fonctionnelles” de la demande préjudicielle »

La question du caractère justiciable des décisions adoptées le 6 septembre 2012 par le Conseil des gouverneurs de la BCE avait déjà été discutée dans le cadre d’un recours en annulation exercé devant le Tribunal de l’Union. Celui-ci ayant jugé l’action de requérants individuels irrecevables[12], la Cour de justice fut également saisie de cette question lors de l’exercice d’un pourvoi contre l’ordonnance du juge de première instance. La BCE contestait pour sa part que les décisions prises fassent grief, dans la mesure où elles ne constitueraient que « des déclarations d’intention politiques du conseil des gouverneurs qui seraient faites en amont de la sphère juridique et qui poseraient simplement les fondements de la stratégie monétaire de la BCE »[13]. Si la Cour dans l’examen des arguments du pourvoi reconnaissait que « la décision relative aux OMT indique clairement qu’elle a pour objet d’établir les conditions‑cadres d’un recours futur aux OMT en adoptant les principaux paramètres de telles opérations »[14], elle s’appuya également sur l’absence d’effet direct de la décision attaquée à l’égard de la situation des requérants pour rejeter le pourvoi[15]. Ce faisant, elle rappela qu’en vertu de la systématique des voies de recours, la validité de l’acte attaqué pouvait être contestée par voie incidente, et notamment par le biais d’un renvoi préjudiciel[16].

 L’affaire sous commentaire semble ainsi donner raison à la motivation de l’ordonnance Sven A. von Storch et témoigne de ce que le système des voies de recours prévu par les Traités est en principe complet. Reste que la recevabilité du renvoi préjudiciel n’était de prime abord pas assurée, car outre la question du caractère attaquable de la décision relative aux OMT, se posait celle de la satisfaction des conditions propres à la coopération juridictionnelle (A). Il faut en effet souligner la nature particulière des mobiles du juge a quo dans cette procédure, qui par certains aspects ne semble avoir de coopération que le nom pour s’apparenter davantage à une passe d’armes, au point que l’on pouvait douter de son acceptation par la Cour de justice (B). C’est ainsi que, eu égard aux particularités de cette affaire et à la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht, l’avocat général avait lui-même mis en avant« les difficultés “fonctionnelles” de la demande préjudicielle »[17].

A. La recevabilité du renvoi préjudiciel

Les « décisions » visées par le renvoi préjudiciel sont formellement difficiles à identifier[18], dans la mesure où il s’agit de positions arrêtées par le Conseil des gouverneurs pour la définition d’un futur programme de rachat de dettes souveraines par le SEBC, destinées à être formalisées par l’adoption d’actes juridiques ultérieurs, et dont le communiqué de presse adopté par la suite constitue la seule matérialisation. Toutefois, malgré leur caractère préparatoire, la précision des choix opérés semble rendre le programme OMT suffisamment « consistant » juridiquement pour que les requérants aient pu craindre que ne soit porté irrémédiablement atteinte aux droits que la Loi fondamentale leur garantit[19] dans l’hypothèse où ils auraient dû attendre la formalisation du programme ou l’adoption des dites OMT pour exercer une action juridictionnelle[20]. L’avocat général souligne également en faveur de la recevabilité du recours la spécificité de la politique monétaire, dans laquelle l’action institutionnelle se fonde pour une grande partie sur des annonces et communications qui n’attendent pas d’avoir été formalisées par une publication officielle pour produire des effets[21].

La juridiction ne prend toutefois pas explicitement position sur la question du caractère justiciable de la décision relative au programme OMT. Après avoir rappelé les arguments des gouvernements intervenants, considérant qu’une procédure préjudicielle ne saurait viser un acte préparatoire ou dépourvu d’effet juridique[22], la Cour de justice contourne en effet la difficulté. Pour ce faire, elle s’appuie sur la nature spécifique du recours en droit interne « visant à prévenir la violation de droits menacés » : elle considère ainsi que « le fait que les décisions relatives aux OMT n’aient pas encore été mises en œuvre et qu’elles ne pourraient l’être qu’après l’adoption de nouveaux actes juridiques ne saurait donc conduire à nier que la demande préjudicielle répond à un besoin objectif pour la solution des litiges dont est saisie ladite juridiction »[23].

Par cette motivation, elle répondait en réalité davantage à un autre ensemble d’arguments opposés à la recevabilité des questions préjudicielles mettant en cause la nature de la procédure devant la juridiction de renvoi[24]. La Cour rappelle à ce sujet, que selon la présomption de pertinence qui régit la coopération juridictionnelle, elle est en principe tenue de statuer dès lors qu’elle est saisie d’une question préjudicielle relative à l’interprétation ou à la validité d’une disposition du droit de l’Union, à charge pour le juge national d’assumer le choix d’opérer le renvoi et de déterminer les questions à poser[25]. En l’espèce, elle relève que les arguments avancés au soutien de l’exception préliminaire visent la recevabilité des recours au principal et l’appréciation des faits opérés par le juge a quo, et en conclut qu’il ne lui appartient pas de contester la compétence du Bundesverfassungsgericht en absence d’éléments de nature à démontrer irrecevabilité manifeste de la demande préjudicielle.

Pourtant, un autre argument présenté par les Etats pour mettre en cause la validité de la procédure préjudicielle aurait pu faire l’objet d’une analyse plus critique de la Cour de justice. En effet, la doctrine allemande observa elle-même que la décision de renvoi pouvait laisser douter de l’intention de la juridiction constitutionnelle de reconnaître le caractère contraignant de l’interprétation préjudicielle dès lors qu’était annoncée la possibilité d’un contrôle subséquent de constitutionnalité des décisions de la BCE[26]. Or, l’avocat général le rappelle, « une juridiction nationale ne devrait pas pouvoir adresser une demande préjudicielle à la Cour si son renvoi incorpore déjà, de façon consubstantielle ou conceptuelle, l’hypothèse qu’elle dérogera effectivement à la réponse reçue »[27]. Comme l’observent Asteris Pliakos et Georgios Anagnostaras, alors que la Cour constitutionnelle semble pour la première fois jouer le jeu de la coopération juridictionnelle, elle n’en accepte pas réellement les règles[28].

Pour autant, rejeter le renvoi préjudiciel pouvait paraître inopportun aux yeux de la juridiction ad quem, non seulement pour des raisons de diplomatie et de déférence juridictionnelle, mais également en raison du fait cette procédure lui laisse une chance de préciser sa position sur les questions juridiques soulevées. Pour se sortir de cette impasse, sans laisser à penser qu’elle accepte le bien-fondé d’un potentiel contrôle subsidiaire de constitutionnalité, la Cour de justice se contente de rappeler que selon une jurisprudence constante les décisions préjudicielles lient les juridictions nationales quant aux points de droit qui ont été tranchés. Ainsi, en s’intéressant au fond des problèmes juridiques soulevés par les décisions relatives aux OMT, elle met à son tour le Bundesverfassungsgericht face à ses responsabilités dans le cas où il s’écarterait de la réponse préjudicielle. Il apparaît au final que les enjeux de la procédure de coopération juridictionnelle auront primé l’intérêt d’une analyse claire et orthodoxe des conditions de recevabilité.

B. L’utilisation « ambivalente »[29] du mécanisme de coopération juridictionnelle

Les conditions à l’origine de la saisine de la Cour de justice semblent en effet avoir été particulièrement déterminantes. La Cour constitutionnelle fédérale effectue sa saisine préjudicielle dans le cadre de ce qu’elle « qualifie de “contrôle ultra vires” des actes de l’Union, avec une incidence sur l’identité constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne »[30], en partant de la prémisse que les décisions arrêtées par la BCE sont non seulement incompatibles avec le droit de l’Union, mais également avec son droit constitutionnel.

Les conditions du contrôle de constitutionnalité des actes de l’Union ont été définies par la juridiction allemande dans l’arrêt Honeywell rendu le 6 juillet 2010[31] et font l’objet de longs développements dans sa décision de renvoi[32]. Face à l’interdiction par les articles 23 et 79 de la Loi fondamentale de tout « glissement d’ordre structurel » du système constitutionnel de répartition des compétences et face au constat de l’existence de tensions suscitées par l’intégration européenne, elle avait toutefois rappelé la nécessité de les « concilier de manière coopérative [...] et de les désamorcer par voie de considération mutuelle ». Elle en avait notamment déduit que le constat de l’ultra vires devait rester soumis à l’exercice préalable par la Cour de justice de son pouvoir d’interprétation des dispositions européennes contestées, et qu’il convenait dans les hypothèses où celle-ci ne s’était pas encore prononcée de la saisir par la voie préjudicielle. Afin d’éviter que ce contrôle n’aboutisse à une cristallisation des tensions qu’il a justement pour objet de résoudre, l’arrêt Honeywell fut également l’occasion de préciser que, sur le fond, l’excès de pouvoir commis en violation des compétences de l’Union ne pourrait être constaté au regard de la Loi fondamentale allemande qu’à la condition d’être évident et suffisamment caractérisé[33].

La Cour constitutionnelle démontre dans l’affaire Paul Gauweiler qu’elle entend son jouer son rôle dans la « relation de coopération » qu’elle appelait ainsi de ses vœux en 2010. On peut à cet égard penser que l’exercice du renvoi préjudiciel par la juridiction constitutionnelle était non seulement nécessaire à la résolution du litige pendant, mais utile. En effet, derrière le débat sur la finalité réelle des OMT et donc sur leur compatibilité avec le mandat de la BCE, se joue en réalité une question hautement politique pour une Allemagne[34] tenante de l’indépendance de la BCE et de la rigueur budgétaire. L’échange juridictionnel se trouvait en outre sous-tendu par d’importants enjeux de positionnement institutionnel pour des juridictions revendiquant chacune le pouvoir du dernier mot. L’entrée dans un processus de dialogue juridictionnel donne ainsi l’occasion à la plus haute juridiction allemande de porter la voie des arguments de son pays sur le terrain juridique[35], et d’expliciter les conditions auxquelles elle entend subordonner la reconnaissance de la constitutionnalité des opérations de rachat sur le marché secondaire[36]. Ce faisant, et contrairement au cas de l’affaire Honeywell relatif au principe de non-discrimination en raison de l’âge consacré par la Cour de justice à l’occasion d’une saisine d’une juridiction ordinaire allemande[37], la Cour constitutionnelle se trouvait en position de poser la première les termes du débat.

Face à la gravité des possibles répercussions de sa décision préjudicielle, la Cour de justice fait doublement preuve de précaution et de largesse dans son application du principe de coopération loyale[38]. Premièrement, elle ne prend pas parti de manière générale sur la compatibilité du contrôle de l’ultra vires avec les caractéristiques essentielles du droit de l’Union que sont l’immédiateté, la primauté, et l’unité d’application. Comme l’y invite l’avocat général, elle répond « one case at a time »[39] et se limite à examiner les questions préjudicielles qui lui ont été posées. Deuxièmement, préférant donc répondre au fond, elle adopte dans l’examen des questions posées une attitude réceptive face aux exigences constitutionnelles exposées par le juge a quo[40]. Selon le juge allemand, le risque identifié d’atteinte à l’impératif démocratique ne serait susceptible d’être évité qu’à une double condition : d’une part, le mandat de la BCE et du SEBC doit être strictement délimité, et d’autre part, « le respect de ces limites doit être soumis à un contrôle de pleine juridiction »[41]. Si la Cour de justice n’envisage pas la question sous l’angle de la constitutionnalité du droit de l’Union, elle va toutefois s’attacher à démontrer la réalité de son contrôle juridictionnel et son rôle dans l’interprétation du droit de l’Union. 

Alors même que la question du caractère attaquable de la décision du 6 septembre 2012 ne semble pas effectivement tranchée, et que la nécessité d’actes de concrétisation ne fait aucun doute, la Cour de justice se livre donc à cette fin à un examen anticipé de la validité de ces derniers à la lumière du communiqué de presse et des projets d’actes juridiques examinés par le Conseil des gouverneurs[42]. Se faisant, on peut penser qu’elle livre un mode d’emploi à destination de la BCE et du SEBC en tentant de satisfaire – au moins partiellement – les exigences de la juridiction constitutionnelle allemande. Toutefois, ayant cédé sur le terrain des conditions de sa saisine, la Cour de justice ne va pas jusqu’à fait droit aux arguments soumis par le juge a quo en considérant que les décisions du 6 septembre 2012 ont été adoptées ultra vires.

II. La conformité du programme OMT au droit originaire

Les questions préjudicielles posées par la Cour constitutionnelle allemande mettent en exergue deux points de droit essentiels auxquels répond la Cour de justice en jugeant, d’une part, que le SEBC n’a pas outrepassé les pouvoirs qui lui sont conférés par le traité en ce que le programme OMT relève de ses attributions (A) et, d’autre part, que l’achat de titres de dettes souveraines ne constitue pas un financement monétaire prohibé par l’article 123, §1 TFUE (B).

A. Un programme relevant des attributions du SEBC

Dans l’arrêt Pringle, la Cour de justice avait jugé que ni la décision 2011/199, ajoutant, à l’article 136 TFUE, un paragraphe qui permet aux Etats de la zone euro d’instituer un mécanisme de stabilité permanent, ni le traité MES n’affectaient la compétence exclusive de l’Union en matière de politique monétaire. Selon cette dernière en effet le MES n’a pas pour objectif de maintenir la stabilité des prix, mais uniquement de satisfaire, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro, les besoins de financement de ceux de ses membres qui connaissent ou risqueraient de connaitre de graves problèmes de financement.

Dans l’affaire Peter Gauweiler, la question préjudicielle de la Cour constitutionnelle allemande portait au contraire sur le point de savoir si le programme OMT d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires relevait des attributions du SEBC qui sont circonscrites à la définition et à la conduite de la politique monétaire de l’Union.

Il revenait ainsi à la Cour de justice de déterminer si le SEBC s’était écarté du mandat que lui confère le droit originaire. Et la Cour déclare, malgré l’absence dans les traités de véritable définition de ce que serait une politique monétaire, en se fondant sur la description dans le droit originaire des objectifs de la politique monétaire – la stabilité des prix et, sans préjudice de cet objectif, le soutien aux politiques économiques générales de l’Union –, que le mandat du SEBC est tout à fait « clair »[43] et que le programme OMT relève bien de ses attributions.

En guise de justification, la Cour note, d’une part, que l’aptitude du SEBC à assurer la stabilité des prix dépend du bon fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire, à savoir le processus par lequel les décisions de politique monétaire exercent un effet sur l’économie en général et sur le niveau des prix en particulier. Elle constate, en se ralliant à l’analyse de la BCE, que ce dernier a été fortement perturbé par la situation spécifique des obligations souveraines émises par certains Etats de la zone euro. Force est alors de constater que l’objectif du programme OMT, en ce qu’il tient à rétablir le fonctionnement approprié du mécanisme de transmission de la politique monétaire, relève de la compétence du SEBC. Elle ajoute, avec ce que certains pourraient interpréter comme de la mauvaise foi, que le fait que ce programme puisse également avoir incidemment contribué à atteindre un objectif de politique économique – assurer la stabilité de la zone euro – ne peut pas remettre en cause cette analyse. De même, l’argumentation suivant laquelle, en subordonnant la mise en œuvre du programme OMT au respect des programmes d’ajustement du FESF ou du MES, le SEBC dépasse son mandat pour adopter des mesures de politiques économiques est écartée. En effet, cette condition à la mise en œuvre du programme OMT vise en premier lieu à s’assurer que la politique monétaire du SEBC « n’offre pas aux Etats membres dont il acquiert des obligations souveraines des possibilités de financement qui leur permettrait de s’écarter des programmes d’ajustement auxquels ils ont souscrit »[44].

La Cour juge, d’autre part, que les mesures prévues par le programme OMT – l’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires – sont conformes au droit originaire (voirsupra) et proportionnées aux objectifs de la politique monétaire de l’Union. Elle note ainsi que les effets de la seule annonce de ce programme, qui a suffi à déclencher une baisse des taux d’intérêt des Etats en difficulté et par là même à rétablir le mécanisme de transmission de la politique monétaire, justifient qu’il contribue bien à la réalisation des objectifs poursuivis par le SEBC. Mais il fallait, plus avant, que la Cour vérifie si le programme OMT ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. Or, pour cette dernière, « l’ampleur potentielle » du programme OMT est adéquatement limitée par les conditions prévues pour sa mise en œuvre qui, sans réduire son efficacité, circonscrivent l’action du SEBC. Seules en effet les obligations souveraines, dont l’échéance est de moins de 3 ans, d’Etats membres faisant l’objet d’un programme d’ajustement macroéconomique et ayant de nouveau accès au marché obligataire peuvent être acquises par le SEBC.

B. Un programme respectant la règle de l’interdiction du financement monétaire

L’article 123, §1 TFUE interdit au SEBC d’accorder des découverts ou tout autre type de crédits aux entités publiques, comme l’achat direct de leur dette, avec comme objectif de tarir les sources de financement privilégié du secteur public qui pourraient engendrer, pour les Etats membres, un endettement excessif ou des déficits excessifs. En revanche, l’article 18 du Protocole sur les statuts de la BCE autorise expressément le SEBC à intervenir sur les marchés en vendant et en achetant des créances et des titres négociables. Or, il ne fait guère de doutes que les obligations et bons du Trésor émis par les Etats sont des titres négociables… Ainsi, une lecture combinée de ces deux articles interdit au SEBC d’intervenir sur le marché primaire de la dette souveraine, mais l’autorise à intervenir sur son marché secondaire.

La Cour, après avoir rappelé l’articulation de ces deux dispositions, indique que l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires par le SEBC, pour ne pas remettre en cause la portée de l’article 123, § 1 TFUE, ne doit pas avoir un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités publiques. Mais, selon la Cour, l’indépendance du SEBC vis-à-vis des Etats suffit à pallier ce risque. En effet, conformément au traité, la BCE ne peut pas recevoir d’instructions des Etats membres et son conseil des gouverneurs décide donc seul de « la portée, du début, de la poursuite et de la suspension des interventions sur les marchés secondaires »[45] dans le seul but de préserver le mécanisme de transmission de la politique monétaire. Les Etats n’ayant ainsi jamais la certitude que le SEBC va procéder à des acquisitions de titres de dettes souveraines, son intervention ne peut en aucun cas s’apparenter à une mesure d’assistance financière à un Etat.

Pour le démontrer à la Cour, le SEBC s’est engagé, d’une part, à ne pas annoncer par avance sa décision de procéder à de telles acquisitions ou le volume qu’elles représenteront. Il s’est de même engagé à respecter un délai minimal entre l’émission d’un titre de dette sur le marché primaire et son rachat sur le marché secondaire. D’autre part, le SEBC rappelle que la conditionnalité stricte et effective attachée à un programme approprié du FESF ou du MES est un prérequis du programme OMT et constitue en tant que telle la garantie que les Etats concernés continuent de mener une politique budgétaire saine malgré ses possibles interventions sur le marché secondaire des dettes souveraines. Mais le SEBC rappelle en outre qu’il se reconnait la faculté de revendre à tout moment les obligations qu’il a acquises. Or, « cette faculté permet au SEBC d’adapter son programme en fonction de l’attitude des Etats membres concernés, notamment en vue de limiter ou de suspendre les acquisitions d’obligations souveraines si un Etat membre modifie son comportement d’émission en émettant davantage d’obligations de courte maturité pour financer son budget au moyen d’obligations éligibles à l’intervention du SEBC »[46].

           L’ensemble de ces garde-fous est certainement convaincant pour conférer un effet utile à l’article 123, §1 TFUE, mais comporte un risque quant à l’efficacité de l’action de la BCE. Sa stratégie de communication (achats effectifs, via le programme SMP, ou possibles, via le programme OMT, de titres publics ; volonté affichée de la BCE d’éviter une crise de l’euro) a eu des effets très positifs sur la confiance des investisseurs et a par conséquent joué un rôle majeur pour circonscrire la crise des dettes publiques. Il ne faudrait alors pas qu’elle soit parasitée par la supposée volonté affichée de la BCE de restreindre la portée de son action…

           Si le 22 janvier 2015, le conseil des gouverneurs de la BCE n’avait pas annoncé une politique de quantitative easing rendant par-là même obsolète le programme OMT, la réception par la Cour constitutionnelle allemande de l’arrêt de la Cour de justice aurait été fort attendue. L’émission par le juge allemand d’une réserve de constitutionnalité aurait en effet eu pour effet d’empêcher la Bundesbank de participer aux opérations d’achat de titres de dettes souveraines de la zone euro. Une question similaire pourra toutefois se poser dans le cadre du quantitative easing… En attendant, la Cour a jugé que le SEBC était en droit d’acheter des titres de dette souveraine sur les marchés secondaires, achats qu’il prévoit également d’effectuer dans le cadre du quantitative easing

Notes de bas de page

  • Sont intervenus au cours de la procédure préjudicielle 11 des 19 Etats membres de la zone euro, des observations ayant été soumises par les gouvernements allemand, irlandais, hellénique, espagnol, français, italien, chypriote, néerlandais, polonais, portugais, et finlandais.
  • Voir sur cet arrêt, O. Clerc, « L’arrêt Pringle ou la validation juridictionnelle des approfondissements passés, présents, et à venir de la gouvernance économique de la zone euro » (jade.u-bordeaux.fr/?q=node/482).
  • Contexte que l’avocat général Pedro Cruz Villalón n’a pas manqué de rappeler dans ses conclusions rendues le 14 janvier 2015 (pt. 3).
  • CCF, 14 janvier 2014, Peter Gauweiler e.a., n°2 BvR 2728/13.
  • La Cour constitutionnelle était saisie par plus de 11 000 requérants individuels sur le fondement de l’article 93, §1, n°4a de la Loi fondamentale et des articles 13, n°8a et 90 et s. de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale du 12 mars 1951 d’un recours en garantie de leurs droits fondamentaux. Elle était également saisie par le groupe politique Die Linke sur le fondement de l’article 93, §1, n°1 de la Loi fondamentale d’une procédure de règlement d’un litige entre organes constitutionnels.
  • Plus précisément les requérants critiquent, d’une part, la participation des institutions allemandes au processus décisionnel ayant conduit à la décision du 6 septembre 2012, et d’autre part, l’absence de saisine de la Cour de justice par les autorités compétentes.
  • L’argument tient plus précisément au fait que la BCE se verrait attribuer des compétences en matière de politique économique, alors que les articles du TFUE ne lui confèrent qu’une compétence limitée à la politique monétaire (ce qui impliquerait en outre un empiètement sur les responsabilités relevant des Etats membres). Cette critique semble pertinente au regard de l’arrêt Pringle préc. La Cour avait en effet jugé le Traité MES compatible avec les Traités institutifs de l’Union européenne, dans la mesure où les actions qu’il autorisait relevaient selon elle d’une politique économique et non d’une politique monétaire pour laquelle les institutions de l’Union dispose d’une compétence réservée dans le cadre de l’Euro.
  • Pt. 6.
  • La qualification du renvoi préjudiciel est incertaine. Il semble découler du dispositif de l’arrêt du 16 juin 2015, dans lequel la Cour de justice indique comment « doivent être interprétés » les articles du droit primaire relatifs au mandat de la BCE et du SEBC, que le juge a quo l’analyse comme un renvoi en interprétation. L’avocat général semble pour sa part avoir considéré que la question posée par la Cour constitutionnelle mettait en cause la validité des décisions du 6 septembre 2012, ce qui excluait selon lui la possibilité pour le Parlement de présenter des observations devant la juridiction communautaire (voir, Conclusions préc., pt. 28). De même, dans le rappel des arguments des gouvernements intervenants, la Cour de justice fait mention des conditions de recevabilité d’un renvoi en appréciation de validité (pt. 23 de l’arrêt commenté). Bien qu’elle n’en ait rejetées aucune des deux, il semble qu’en réalité le dispositif adopté réponde davantage à la seconde question préjudicielle formée de manière subsidiaire par la Cour constitutionnelle, et formulée en termes d’interprétation du droit primaire, qu’à la première d’entre elle qui mettait expressément en cause la validité des décisions de la BCE.
  • Pt. 7.
  • Conclusions préc., pt. 4.
  • Trib. UE, Ord., 10 décembre 2013, Sven A. von Storch e.a. c. Banque centrale européenne, Aff. T-492/12, pt. 38 : le Tribunal a déclaré les requérants irrecevables en se contentant de relever que n’était pas satisfaite la condition tenant à l’affectation directe (« à supposer que les actes attaqués produisent des effets juridiques obligatoires, ces actes ne sauraient en aucun cas être regardés comme produisant directement des effets sur la situation juridique des requérants »).
  • CJUE, 4ème chbre, Ord., 29 avril 2015, Sven A. von Storch e.a. c. BCE, Aff. C-64/14 P, pt. 25.
  • CJUE, Ord. Sven a. von Storch préc., pt. 39.
  • CJUE, Ord. Sven a. von Storch préc., pt. 42 :  L’argument tenant à l’absence d’effet direct s’appuie d’une part sur le fait que la décision relative aux OMT devra faire l’objet de mesures ultérieures d’exécution avant d’affecter les requérants, mais la Cour ajoute d’autre part que seule leur situation matérielle, et non leur situation juridique, serait alors mise en cause. Elle confirme ainsi sur ce second point une orientation restrictive récente de la condition d’affectation directe (voir notamment, Trib. UE, Ord., 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. c. Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, Aff. T-18/10, Rec. II-5599, pt. 75).
  • On soulignera au passage, que le juge communautaire semble de plus en plus explicitement se satisfaire d’une situation dans laquelle le droit au juge est garanti a minima. Après avoir confirmé la nécessité pour les particuliers de mettre en œuvre une stratégie procédurale de nature à leur ouvrir une voie de recours devant le juge interne dans le cadre de la contestation des actes self-executing (voir en ce sens, J. KOKOTT, Conclusions sur CJUE, grde chbre, 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. c. Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, Aff. C-583/11 P, pt. 120-122), il a considéré que « même si les justiciables ne peuvent pas introduire un recours en annulation contre certaines mesures, ils ne sont toutefois pas privés d’un accès au juge, puisque le recours en responsabilité non contractuelle prévu aux articles 268 TFUE et 340, deuxième alinéa, TFUE reste ouvert si le comportement en cause est de nature à engager la responsabilité de l’Union » (Trib. UE, Ord. Sven A. von Storch préc., pt. 45).
  • Conclusions préc., pt. 30 et s. (si l’on y inclut la question de la recevabilité, l’examen des « difficultés “fonctionnelles” de la demande préjudicielle » ne nécessite pas moins de 61 points dans les conclusions de l’avocat général !).
  • On notera par ailleurs, qu’il est parfois fait mention dans l’arrêt ou dans les conclusions d’« une décision » – la réunion et le communiqué de presse postérieur étant alors visés dans une acception formelle comme étant à l’origine de l’adoption d’un programme d’OMT (celui-ci n’étant pourtant pas définitif à la date du 6 septembre 20102) – et d’autres fois « des décisions » – il faudrait comprendre que ce sont alors les différents choix substantiels opérés quant aux modalités techniques des OMT qui sont visés -  sans que cette différence n’est de conséquence particulière dans le raisonnement mené.
  • Voir en ce sens,  FINE (Francette), « L’atteinte aux droits fondamentaux était-elle le prix du sauvetage de la zone Euro ? », RDLF, 2014, chron. n°20.
  • L’avocat général considéra à cet égard que la Cour devait faire preuve de flexibilité dans l’appréciation des conditions de recevabilité face à un acte qui « constitue une mesure de conception d’un programme général d’action, visant à lier l’autorité elle-même qui est auteur de la décision » (conclusions préc., pt. 75, voir également pt. 83 et s.).
  • Conclusions préc., pt. 89.
  • Pt. 23.
  • Pt. 28.
  • Voir sur ces arguments, pt. 19 à 22 : les gouvernements considèrent que le recours au principal est dépourvu d’objet, qu’il se fonde sur une série d’hypothèses, et qu’il conduit à contourner les conditions de recevabilité applicables au contentieux de la légalité en permettant à des individus n’ayant pas d’intérêt à agir de contester les choix opérés par le Conseil des gouverneurs. L’attitude compréhensive de la Cour de justice à cet égard peut s’expliquer par le fait qu’elle aurait elle-même introduit la possibilité que soient créées des voies de droit abstraite permettant de contester la validité de mesures communautaires (voir en ce sens,  l’arrêt de la Cour Inuit Tapiriit Kanatami préc., pt. 103 et 104).
  • Pt. 24 et 25.
  • PLIAKOS (Asteris) et ANAGNOSTARAS (Georgios), « Blind Date Between Familiar Strangers : The German Constitutional Court Goes Luxembourg ! », General Law Journal, 2014, Vol. 15, n°2, p. 375-376: « If the ruling fails to adopt the suggestions of the GFCC, this will not be bound by its outcome and it will proceed to an ultra vires pronouncement ».
  • Conclusions préc., pt. 36.
  • Les dangers d’une invocation généralisée par les juridictions nationales de l’identité constitutionnelle de leur Etats sont évidents pour le projet communautaire (voir à cet égard les conclusions préc., pt. 59 à 61).
  • Conclusions préc., pt. 49.
  • CRUZ VILLALÓN (Pedro), conclusions préc. pt. 5.
  • CCF, 6 juillet 2010, Honeywell, n° 2-BvR-2661/06 (voir notamment : D. Hanf, « Vers une précision de la Europarechtsfreundlichkeit de la loi fondamentale. L’apport de l’arrêt « rétention des données » et de la décision Honeywell du BVerfG », Cahiers de droit européen, 2010, p. 515 ; et J. Wahltuch, « La guerre des juges n’aura pas lieu. A propos de la décision Honeywell de la Cour constitutionnelle fédérale allemande », RTD eur., 2011, p. 329)
  • Pt. 17 à 32 de la décision de renvoi.
  • Pt. 61 de l’arrêt Honeywell préc. : il résulte de cette double exigence que non seulement le constat de l’excès de pouvoir doit pouvoir être manifeste, mais que ce dernier doit avoir des effets significatifs sur la répartition des compétences (appréciation qui dépendra notamment du domaine politique concerné). Dans l’arrêt rendu sur le Traité de Lisbonne, la Cour constitutionnelle avait rappelé qu’en raison de l’ouverture de la Loi fondamentale au droit de l’Union, seul un « dépassement clair » de ses compétences par l’Union était susceptible de constituer un excès de pouvoir (CCF, 30 juin 2009, Traité de Lisbonne, BVerfGE 123, 267, pt. 240). Elle renvoyait déjà pour expliciter son propos à la notion de « manquement suffisamment caractérisée » (définie comme la méconnaissance manifeste et grave des limites qui s’imposent au pouvoir d’appréciation d’une institution), employée par la Cour de justice dans l’examen de la responsabilité non-contractuelle de l’Union.
  • Sur la dimension politique de la décision de renvoi, voir PLIAKOS (Asteris) et ANAGNOSTARAS (Georgios), op. cit., p. 371 (les auteurs notent qu’il est possible d’interpréter le renvoi comme une influence des juridictions constitutionnelles qui acceptent désormais de participer à la procédure de coopération juridictionnelle. Toutefois l’avocat général observe  pour sa part, que la demande préjudicielle est présentée par le juge du renvoi comme le fait d’une situation exceptionnelle, ce qui démontrer que celui est encore loin de se considérer comme juge de droit commun du droit de l’Union [conclusions préc., pt. 42 et s.]).
  • Du moins celle de l’opinion dominante, et il faut relever l’existence d’opinions partagées sur la légitimité de la démarche de la Cour constitutionnelle dans le contrôle de l’ultra vires. Ainsi, Mme le juge Lubbe-Wolff  n’hésite-t-elle pas à questionner la légitimité démocratique de la Cour dans un contentieux susceptible d’avoir des répercussions économiques graves bien au-delà de la sphère nationale (opinion dissidente, pt. 28).
  • Cette démarche a pu faire naître des doutes sur l’esprit de coopération avec lequel le renvoi fut opéré : « Indeed, the GFCC is not actually asking for interpretative guidance from the Court of Justice. It is dictating in essence the preliminary ruling that the latter must give, setting the precise conditions that need to be met in order for the principle of conferral to be respected. […] It is the GFCC that interprets the provisions of Union law and explains the necessity of a restrictive reading of the contested program. The Court of Justice is simply called upon to validate these conclusions, in order to avoid an ultra vires pronouncement » (PLIAKOS (Asteris) et ANAGNOSTARAS (Georgios), op. cit., p. 375 et 378).
  • CJUE, grde chbre, 22 novembre 2005, Werner Mangold c. Rüdiger Helm, Aff. C-144/04, Rec. I-9981.
  • Conclusions préc., pt. 64.
  • Conclusions préc., pt. 39.
  • Ayant exposé ses doutes quant à la validité des décisions prises sur les OMT au regard du droit de l’Union, la Cour constitutionnelle avait en effet également présenté les risques d’incompatibilité avec les principes structurels de son droit constitutionnel. Se faisant elle avait toutefois pris soin de laisser une porte ouverte à la Cour de justice, en indiquant à quelles conditions elle pourrait considérer le mécanisme de rachat des dettes souveraines compatible avec le principe démocratique et le respect des règles de répartition des compétences déduites de la loi de ratification du Traité de Lisbonne.
  • Pt. 8.
  • Pt. 71.
  • Pt. 44.
  • Pt. 60.
  • Pt. 106.
  • Pt. 17.