Accords internationaux

La Cour de justice de l’Union européenne considère que l’accord d’adhésion à la CEDH est incompatible avec les traités

CJUE, assemblée plénière, 18 décembre 2014, avis 2/13.

Dire que l’avis 2/13 de la Cour de justice de l’Union européenne a causé un séisme juridique serait un doux euphémisme. En estimant que l’accord d’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, résultant de l’accord auquel ont abouti les négociateurs le 5 avril 2013, n’était pas compatible avec le droit originaire de l’Union européenne, la Cour de justice a mis un coup d’arrêt brutal à un processus rendu possible – et même obligatoire – par l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Ce dernier, en insérant dans le traité sur l’Union européenne un article 6§2 stipulant que « l'Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales », avait levé l’hypothèque de l’avis 2/94 de la Cour de justice du 28 mars 1996 dont il découlait que la Communauté (à l’époque) n’avait pas compétence pour adhérer à la CEDH. Ce coup d’arrêt était d’autant moins prévisible que, d’une part, la Cour de justice avait été associée à l’élaboration des conditions de l’adhésion et que, d’autre part, l’avocat général J. Kokott, dans sa prise de position, avait conclu à la compatibilité de l’accord avec le droit originaire, moyennant il est vrai un certain nombre de réserves d’interprétation.

Les griefs opposés à l’accord d’adhésion portent, respectivement, sur les caractéristiques spécifiques et l’autonomie du droit de l’Union (1), l’article 344 TFUE (2), Le mécanisme du codéfendeur (3), La procédure de l’implication préalable de la Cour de justice (4) et les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel en matière de PESC (5).

1. Les caractéristiques spécifiques et l’autonomie du droit de l’Union

La Cour relève, sous cette catégorie fort vague, trois incompatibilités.

Il est tout d’abord reproché à l’accord de ne pas contenir de mécanisme de coordination entre l’article 53 de la CEDH et le droit de l’Union. En vertu de l’article 53 de la Convention, « Aucune des dispositions de la présente Convention ne sera interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales qui pourraient être reconnus conformément aux lois de toute Partie contractante ou à toute autre Convention à laquelle cette Partie contractante est partie ». La Cour de justice en déduit un risque que les Etats membres puissent, sur cette base, opposer leurs standards nationaux en matière de droits fondamentaux à l’Union européenne, en méconnaissance du principe de primauté.

La deuxième objection de la Cour est fondée sur la confiance mutuelle entre Etats en matière de protection des droits fondamentaux. Cette confiance mutuelle est indéniablement la clé de voûte des différents mécanismes de coopération institués par l’Union, notamment dans le domaine de l’espace de liberté, sécurité et de justice. Or, selon la Cour de justice, « la CEDH, en imposant de considérer l’Union et les États membres comme des Parties contractantes non seulement dans leurs relations avec celles qui ne sont pas des États membres de l’Union, mais également dans leurs relations réciproques, y compris lorsque ces relations sont régies par le droit de l’Union, exigerait d’un État membre la vérification du respect des droits fondamentaux par un autre État membre, alors même que le droit de l’Union impose la confiance mutuelle entre ces États membres », et que, dès lors, « l’adhésion est susceptible de compromettre l’équilibre sur lequel l’Union est fondée ainsi que l’autonomie du droit de l’Union ». Comme l’a relevé H. Labayle dans ses « libres propos » relatifs à l’avis 2/13, cette analyse fait probablement écho à l’arrêt Tarakhel c. Suisse de la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme du 4 novembre 2014, dans lequel la Cour de Strasbourg condamnait la Suisse pour le renvoi, en application du règlement Dublin, d’un demandeur d’asile en Italie malgré l’insuffisance des conditions d’accueil dans cet Etat.

La troisième objection de la Cour dans le cadre de ces critiques liées aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union est fondée sur la procédure permettant aux juridictions suprêmes d’un Etat partie à la CEDH de demander un avis consultatif à la Cour EDH, prévue par le Protocole n° 16 à la CEDH (non encore entré en vigueur). La Cour estime que la mise en œuvre de cette procédure pourrait découler sur une mise en œuvre, par la Cour EDH, du mécanisme d’implication préalable de la Cour de justice, prévu par l’accord d’adhésion et qui permet à la Cour EDH de solliciter la Cour de justice lorsque la Cour EDH est saisie d’une question portant sur la compatibilité du droit de l’Union avec la CEDH sans que la Cour de justice ait été mise en état, préalablement à la saisine de la Cour de Strasbourg, de se prononcer sur cette question. Il en résulterait, pour la Cour de justice, un contournement de la procédure de renvoi préjudiciel.

2. L’article 344 TFUE

Le cœur du problème ici est que, si l’Union européenne adhère à la Convention, celle-ci devient alors partie intégrante du droit de l’Union. Or, en vertu de l’article 344 TFUE, « les États membres s'engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l'interprétation ou à l'application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par ceux-ci ». Dès lors, l’article 344 TFUE – mentionné expressément par le Protocole n° 8 comme ne devant pas être affecté par l’adhésion à la Convention – est-il compatible avec l’article 33 CEDH, qui permet quant à lui à « toute Haute Partie contractante » - y compris donc un Etat membre de l’Union – de « saisir la Cour [EDH] de tout manquement aux dispositions de la Convention et de ses Protocoles qu’elle croira pouvoir être imputé à une autre Haute Partie contractante » - y compris donc un autre Etat membre de l’Union ? Il a certes été prévu à l’article 5 de l’accord d’adhésion que « les procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne ne doivent pas être interprétées comme constituant des (…) modes de règlement des différends au sens de l’article 55 de la Convention ». Ce dernier dispose que « Les Hautes Parties contractantes renoncent réciproquement, sauf compromis spécial, à se prévaloir des traités, conventions ou déclarations existant entre elles, en vue de soumettre, par voie de requête, un différend né de l’interprétation ou de l’application de la présente Convention à un mode de règlement autre que ceux prévus par ladite Convention implique nécessairement que les Etats ne peuvent pas ». Cependant, selon la Cour, cette disposition n’interdit absolument pas aux Etats membres de l’Union de former des recours interétatiques entre eux, ce qui peut conduire à méconnaître l’article 344 TFUE.

3. Le mécanisme du codéfendeur

Le mécanisme dit du « codéfendeur » a été créé pour prendre acte de la nature spécifique de l’Union européenne, qui a la particularité de se « superposer » institutionnellement à ces autres Hautes Parties contractantes que sont les Etats membres. Ce mécanisme permet à l’Union européenne de devenir « codéfenderesse » dans une affaire dirigée contre un ou plusieurs Etats membres et mettant en réalité en cause le droit de l’Union. Il permet également, à l’inverse, aux Etats membres de devenir codéfendeurs dans une affaire contre l’Union lorsque sont en cause, en réalité, des dispositions de droit primaire de l’Union, puisque ce sont les Etats membres qui sont les auteurs de ce dernier.

Il est assez facile de voir que cette notion même de codéfense est très liée à la répartition de compétences entre Union et Etats membres. Or, selon la Cour de justice, les modalités de ce mécanisme peuvent conduire à ce que la Cour européenne des droits de l’homme soit amenée à se prononcer sur cette répartition, au détriment du monopole de la Cour de justice en la matière, que ce soit au stade de l’introduction d’une demande en codéfense (la Cour EDH devant se prononcer sur la « plausibilité » de la codéfense, et donc sur la répartition des responsabilités entre Union et Etat, même si ce n’est que prima facie) ou au stade du constat de violation (la Cour pouvant, par exception, déclarer que seul l’un des codéfendeurs est responsable), sans compter les problèmes que peuvent poser ce mécanisme au regard des réserves faites par les Etats à certaines dispositions de la Convention.

4. La procédure de l’implication préalable de la Cour

Le mécanisme d’implication préalable, prévu par l’accord d’adhésion dans les hypothèses où l’Union est codéfendresse, permet à la Cour EDH de solliciter la Cour de justice lorsque la Cour EDH est saisie d’une question portant sur la compatibilité du droit de l’Union avec la CEDH sans que la Cour de justice ait été mise en état, préalablement à la saisine de la Cour de Strasbourg, de se prononcer sur cette question.

Ce mécanisme soulève, selon la Cour de justice, deux problèmes.

D’une part, la question de savoir si la Cour s’est déjà prononcée sur la même question de droit que celle faisant l’objet de la procédure devant la Cour EDH ne doit pouvoir être résolue que par l’institution compétente de l’Union, dont la décision devrait lier la Cour EDH. Si la Cour de Strasbourg avait le pouvoir de décider elle-même si une question de compatibilité a déjà été réglée par la Cour de justice, elle s’érigerait en interprète de la jurisprudence de la Cour. Par conséquent, selon la Cour de justice, « la procédure de l’implication préalable devrait être aménagée de telle manière que, dans toute affaire pendante devant la Cour EDH, une information complète et systématique soit adressée à l’Union, afin que l’institution compétente de cette dernière soit mise en mesure d’apprécier si la Cour s’est déjà prononcée sur la question faisant l’objet d’une telle affaire et, si tel ne devait pas être le cas, d’obtenir la mise en œuvre de cette procédure ».

D’autre part, la Cour de justice estime que la procédure d’implication préalable ne concerne que la question de compatibilité entre le droit dérivé et la Convention, et pas l’interprétation du droit dérivé. Or, selon elle, « l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, y compris du droit dérivé, exige, en principe, une décision de la Cour lorsque cette disposition se prête à plusieurs interprétations plausibles ».

5. Les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel en matière de PESC

On le sait, la politique étrangère et de sécurité commune est un domaine d’action très dérogatoire de l’Union, au sein duquel les compétences des institutions et les procédures de décision sont drastiquement différentes de ce qu’elles sont ailleurs. Ces différences concernent aussi la compétence de la Cour de justice, qui n’a encore aujourd’hui qu’une compétence très limitée en la matière. Dès lors, il est possible que la Cour EDH soit saisi d’un acte adopté dans le cadre de la PESC qui n’aurait pu, faute de voie de recours disponible en droit de l’Union, être soumise à la Cour de justice. Or, pour la Cour, « une telle situation reviendrait à confier le contrôle juridictionnel desdits actes, actions ou omissions de l’Union, fût-ce un contrôle limité au respect des seuls droits garantis par la CEDH, exclusivement à un organe externe à l’Union ».

Perspectives

Les conséquences de cet avis sont lourdes. Un avis positif n’aurait certes pas garanti une adhésion prochaine de l’Union, ni même que l’adhésion aurait lieu, tant les étapes suivantes sont également incertaines – on pense notamment à la nécessité d’une ratification de l’accord d’adhésion par l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe, y compris par la Russie qui n’a jamais fait mystère de ses réticences en la matière. Il est en revanche certain que l’avis négatif rendu par la Cour, au minimum, retardera la procédure. Elle pourrait même la compromettre définitivement, si les Etats parties à la Convention n’arrivent pas à s’entendre sur les modifications rendues nécessaires par cet avis.