Politique étrangère et de sécurité commune

Mesures restrictives à l'encontre de l'Iran : une affaire de liens

Trib. UE, 7ème chbre, 18 septembre 2015, Iran Liquefied Natural Gas Co. c. Conseil de l'Union européenne, Aff. T-5/13.

Trib. UE, 7ème chbre, 18 septembre 2015, Oil Pension Fund Investment Company c. Conseil de l'Union européenne, Aff. T-121/13.

Trib. UE, 7ème chbre, 18 septembre 2015, Petro Suisse Intertrade Co. SA c. Conseil de l'Union européenne, Aff. Jointes T-156/13 et T-373/14.

Levées cet été par le Conseil de sécurité des Nations unies, près de dix ans après leur adoption, les sanctions visant le programme nucléaire de la République islamique d'Iran alimentent toujours l'actualité juridique communautaire.

Les affaires T-5/13, T-121/13, ainsi que les affaires jointes T-156/13 et T-373/14 l'illustrent une nouvelle fois.

La première affaire concerne Iran Liquefied Natural Gas Co. (ci-après « Iran LNG »), société iranienne constituée afin de construire et exploiter une installation de production de gaz naturel liquéfié en Iran.

La deuxième vise Oil Pension Fund Investment Co. (ci-après « Oil PFI »), société iranienne effectuant des opérations financières pour le compte d'entreprises de l'industrie pétrolière iranienne.

Les affaires jointes concernent quant à elles la société Petro Suisse Intertrade Co. SA. (ci-après « Petro Suisse »), entreprise spécialisée dans le gaz et le pétrole.

Suite à la série de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies[1] visant à empêcher le développement du programme nucléaire iranien, lesquelles furent reprises en substance par une déclaration du Conseil européen[2], le Conseil de l'Union européenne adopta un certain nombre de mesures restrictives à l'encontre de l'Iran.

En l'espèce, les trois entreprises susmentionnées faisaient l'objet de mesures de gel de fonds[3], en raison de leur lien plus ou moins étroit avec la société National Iranian Oil Company (ci-après « NIOC »), reconnue comme apportant un soutien financier à la République islamique[4]. En effet, les mesures prises à l'encontre de NIOC, perdraient tout effet si cette dernière pouvait s'appuyer sur d'autres entreprises qu'elle contrôle, libres de toutes mesures de gel de fonds, afin de financer le gouvernement iranien.

Si par principe, selon la lettre de l'article 275, premier alinéa, du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne, « la Cour de justice de l'Union européenne n'est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune », le second alinéa précise qu'il n'en va pas de même pour ce qui concerne « le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil ».

Les trois entreprises ont donc contesté les mesures de gel de fonds et, conformément à ce que prévoit l'article 275, second alinéa, du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne, ont saisi le Tribunal de l'Union européenne (ci-après « le Tribunal ») pour pour demander l'annulation des décisions et règlements d'exécution litigieux, dans la mesure où ces actes les concernent.

Il est à noter que la procédure fut suspendue jusqu'à ce que le Tribunal se prononce dans l'affaire T-578/12 concernant les mesures restrictives à l'encontre de NIOC[5]. Le Conseil de l'Union européenne établissant en effet que c'est le lien entre NIOC et les trois entreprises susmentionnées qui justifie les mesures à leur encontre, il convenait de savoir si les mesures à l'encontre de NIOC seraient maintenues ou non par le Tribunal. Ce dernier confirma les mesures restrictives dans un arrêt du 3 septembre 2013 et la procédure pu reprendre pour les trois autres entreprises.

Afin de contester les mesures de gel de fonds, les demanderesses et se sont plus particulièrement attaquées aux éléments sur lesquels s'était fondé le Conseil de l'Union pour établir leur lien avec NIOC.

Il s'agit alors pour le Tribunal de vérifier s'il existe bien un lien, ainsi que sa nature, entre les entreprises requérantes et NIOC, justifiant les mesures restrictives adoptées par le Conseil de l'Union européenne.

La situation des trois entreprises requérantes est alors très variable. Il s'avère en effet que pour Iran LNG et Oil PFI, le Conseil de l'Union européenne n'a pas correctement démontré le lien qu'entretenait ces deux entreprises avec NIOC. Pour ce qui concerne Petro Suisse, en revanche, il s'avère que, selon le Tribunal, le Conseil de l'Union européenne ne disposait pas d'une marge d'appréciation pour caractériser le lien entre cette entreprise et NIOC en ce sens que Petro Suisse est une société écran de NIOC, pour laquelle il est établi qu'elle estdétenue et gérée par l’État iranien et fournit des ressources financières au gouvernement iranien. C'est donc selon la lettre même des dispositions du Conseil de l'Union européenne[6] qu'un tel lien devait être établi et que Petro Suisse devait faire l'objet de mesures de restriction.

Les mesures de restriction du Conseil sont ainsi conditionnées à la démonstration du lien entretenu entre une entité et une entreprise détenue et gérée par l’État iranien. Dans l'hypothèse où ce lien ne serait pas établi les mesures de restriction ne peuvent être maintenues (I) mais si ce lien est démontré, la mesure de restriction est justifiée (II).

I. L'absence de lien entre une entité et une entreprise détenue et gérée par l’État iranien rend impossible toute mesure restrictive

Les diverses affaires en présence illustrent deux hypothèses pouvant conduire le juge à établir que la justification du lien entre l'entité requérante et une entreprise apportant un soutien au gouvernement iranien n'est pas correctement motivé par le Conseil. La première révèle le cas d'un lien inexistant en raison d'une justification erronée (A). La seconde révèle l'absence de lien en raison de l'absence de toute justification (B).

A. L'absence de lien en raison d'erreur d'appréciation.

Il est ici question de l'affaire T-5/13 avec l'entreprise Iran LNG. Si la requérante formule jusqu'à six moyens[7] pour contester les mesures restrictives dont elle fait l'objet, c'est uniquement en s'intéressant à la question de l'erreur d'appréciation que raisonne le juge.

Le Conseil a en effet adopté des mesures restrictives à l'encontre d'Iran LNG selon le motif qu'elle serait une filiale de NIOC[8], entreprise détenue et gérée par l’État iranien. Afin d'éviter que cette dernière n'utilise Iran LNG, sa prétendue filiale, afin de contourner les mesures de restrictions dont elle fait l'objet, et ainsi financer le gouvernement iranien, il convenait d'inscrire également Iran LNG.

Seulement pour qualifier Iran LNG de filiale de NIOC, le Conseil adopte une vision relativement englobante et se base sur la composition des conseils d'administration des deux entreprises. Il fait valoir que le conseil d'administration de NIOC est le même que celui de l'actionnaire majoritaire d'Iran LNG à savoir Petroleum Industry Pension Saving Fund[9] (ci-après « PIPSF »).

Après avoir rappelé que le Conseil est tenu de se fonder sur une base factuelle suffisamment solide et qu'il appartient à ce dernier de supporter la charge de la preuve et non la requérante, le juge balaye rapidement la justification avancée par le Conseil.

D'après les documents fournis par la requérante le jour où les mesures de restrictions ont été adoptées, il est en effet établi que le capital d'Iran LNG est à près de 51% détenu par PIPSF. Or NIOC ne possède aucune participation dans cette entreprise. D'un point de vue de l'examen du capital social, il n'est donc pas possible de qualifier Iran LNG comme filiale de NIOC.

Reste la question de la composition du conseil d'administration. Sur ce point, le juge explique qu'il ne dispose d'aucune information quand à la personne investie du pouvoir de nommer les membres de ces conseils d'administration. Par conséquent, il n'est pas possible de déterminer si c'est NIOC qui exerce un contrôle sur PIPSF ou l'inverse. Impossible donc de savoir si Iran LNG serait filiale de NIOC par l'intermédiaire de PIPSF.

Le juge conclut ainsi à une erreur d'appréciation de la part du Conseil et prononce l'annulation de la décision 2012/635/PESC et du règlement d'exécution (UE) n° 945/2012 du Conseil du 15 octobre 2012 en ce qu'ils concernent l'entreprise requérante.

Mais il ne s'agit pas de la seule affaire où le juge conclut à une erreur d'appréciation du Conseil. Dans l'affaire relative à Oil PFI, le Tribunal va jusqu'à mettre en évidence l'absence de tout lien avec NIOC car le Conseil n'a pas apporté la preuve suffisante de ce lien.

B. L'absence de lien en raison de l'absence de justifications

Il est ici question de l'affaire T-121/13 relative à Oil PFI. Cette fois, l'entreprise requérante n'invoque que trois moyens mais ils reprennent en substance les six invoqués par Iran LNG[10]. Ici aussi, c'est la question de l'erreur d'appréciation de la part du Conseil qui retient l'attention du juge.

Oil PFI a été inscrite parmi les entreprises faisant l'objet de mesures restrictives selon trois motifs. Elle apporterait un soutien financier au gouvernement iranien, agirait sous le contrôle du ministère du Pétrole iranien et de NIOC et enfin, détiendrait des participations dans des entités désignées par l'Union au titre de la mise en œuvre de mesures restrictives.

Compte tenu des conséquences que peuvent représenter ces mesures restrictives de gel de fonds, encore faut-il que ces liens soient effectivement démontrés par le Conseil. La base factuelle doit être suffisamment solide. Pour ce faire, le Conseil se fonde sur deux documents : un rapport du mouvement People's Mojahedin Organization of Iran du 10 octobre 2012 d'une part, et sur un article du Jerusalem Post du 27 février 2013 d'autre part.

Le juge rappelle ici qu'il doit procéder à un contrôle visant à s'assurer que les motifs avancés sont étayés[11]. Rapidement, se pose la question de la valeur des documents avancés par le Conseil. L'article issu du Jerusalem Post date du 27 février alors que les mesures restrictives à l'encontre de Oil PFI ont été adoptées par le Conseil le 21 décembre 2012. Or selon la jurisprudence « la légalité d’un acte attaqué ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels il a été adopté, et non sur le fondement d’éléments qui ont été portés à la connaissance du Conseil postérieurement à l’adoption de cet acte »[12]. Cet article tout comme la justification qu'il porte, à savoir le fait qu'Oil PFI détiendrait des participations dans des entités désignées par l'Union au titre de la mise en œuvre de mesures restrictives, ne peut donc être retenu comme soutien à une quelconque motivation.

Les deux autres motifs ne sont guère davantage justifiés. S'agissant de la justification du fait qu'Oil PFI agirait sous le contrôle du ministère du Pétrole iranien et de NIOC, le rapport du 10 octobre 2012, des aveux même du Conseil, ne faisait pas partie du dossier l'ayant conduit à adopter les mesures restrictives. Selon la jurisprudence précitée il n'est donc pas possible d'exploiter ce document. Le Conseil réutilise également l'argumentation développée dans l'affaire Iran LNG sur la composition des conseils d'administration mais n'apporte aucun élément permettant de justifier de tels propos. Le motif avancé par le Conseil pour inscrire Oil PFI sur les listes des entreprises faisant l'objet de mesures restrictives ne peut donc être retenu.

Ne reste alors que l'allégation concernant le soutien financier au gouvernement iranien laquelle n'est étayée par aucun document.

Ainsi, du moyen tiré d'une erreur d'appréciation, le Tribunal en vient à relever que les motivations du Conseil ne sont absolument pas étayées et que les mesures restrictives concernant Oil PFI doivent être levées.

Si ces deux affaires illustrent les hypothèses où le Conseil n'a pas pu ou n'a pas pris le soin de justifier les motivations l'ayant conduit à adopter des mesures restrictives, il est des affaires où l'établissement de ce lien est particulièrement évident.

II. L'identification du lien entre une entité et une entreprise détenue et gérée par l’État iranien conditionne l'adoption de mesures restrictives

Il est ici question de l'affaire Petro Suisse. Il est important de garder à l'esprit que ce qu'il convient de démontrer, c'est l'existence d'un lien entre l’entité visée par les mesures restrictives et une entreprise détenue et gérée par l’État iranien, ce qui est particulièrement clair dans le cas d'une société écran (A). Nul besoin de démontrer que l'entité a fourni un soutien effectif à l'entreprise ou au gouvernement iranien (B).

A. Le lien constitué par une société écran

Dans l'affaire Petro Suisse, il est très clairement établi que la société est en réalité une société écran de NIOC dont elle est la filiale à 100%.

Contrairement aux deux autres affaires étudiées précédemment, Petro Suisse ne conteste pas le lien qu'elle entretient avec NIOC. Ce lien étant établi, plus rien ne semble dès lors s'opposer aux mesures de gel de fonds afin d'éviter que Petro Suisse ne serve d'intermédiaire pour faire transiter des fonds et financer le gouvernement iranien, là où NIOC ne peut le faire. Ceci est encore renforcé par la jurisprudence Melli Bank[13], où la Cour de justice pose pour principe que les conditions posées par la décision 2010/413 modifiée et le règlement n° 267/2012, quant au lien entre l'entité et une entreprise fournissant un soutien au gouvernement iranien, sont remplies dès lors que l'entité en question est détenue à 100% par l'entreprise en question[14]. En toute logique, le Tribunal explique alors qu'en pareilles circonstances, le Conseil ne saurait bénéficier d'une quelconque marge d'appréciation. En effet, si le Conseil décidait de ne pas adopter de mesures restrictives à l'encontre de l'entité détenue à 100% par une entreprise apportant un soutien au gouvernement iranien et visée par des mesures restrictives, cette dernière pourrait alors contourner les mesures dont elle fait l'objet par le biais de sa filiale.

Petro Suisse avance alors pour sa défense que le Conseil n'a pas démontré le fait qu'elle se soit livrée à un quelconque soutien effectif du gouvernement iranien. Mais en réalité, cet argument ne joue pas sur la qualification du lien.

B. La qualité d'entité détenue ou contrôlée comme condition suffisante

Si Petro Suisse ne conteste pas le lien qu'elle entretien avec NIOC et donc le gouvernement iranien, elle cherche néanmoins à attaquer les autres justifications avancées par le Conseil pour l'inscrire sur la liste des entreprises frappées de mesures restrictives. Elle conteste notamment l'allégation d'un éventuel soutien financier au gouvernement iranien.

Le raisonnement du Tribunal consiste alors à expliquer que parmi les justifications avancées par le Conseil, seule importe celle relative au fait que Petro Suisse soit détenue ou contrôlée par NIOC, faisant des autres motifs de simples conséquences de la justification principale.

Le Tribunal rappelle la jurisprudence Melli Bank[15] pour expliquer que compte tenu du fait que Petro Suisse entretient un lien direct avec une entreprise faisant l'objet de mesures restrictives de la part de l'Union, c'est selon la lettre même de la décision 2010/413 modifiée et du règlement n° 267/2012 que le Conseil doit agir sans disposer de pouvoir d'appréciation sur la question de savoir si l'entreprise fournit ou non un appui au gouvernement iranien.

Il suffit donc que le Conseil démontre que l'entité en question est détenue ou contrôlée par une entreprise reconnue comme fournissant un appui au gouvernement iranien pour que des mesures de gel de fonds soient également prises à l'encontre de cette entité. Il n'est pas nécessaire que l'entité ait effectivement procédé à un soutien effectif. Ce sont la potentialité de ce soutien et le risque de saper tout effet des mesures restrictives, prises à l'encontre de l'entreprise qui la détient ou la contrôle, qui président à l'action du Conseil. Le Tribunal explique que ce n'est pas le soutien au gouvernement iranien de la part de Petro Suisse, ce soutien étant présumé[16], qui justifie les mesures de restriction mais le lien qu'elle entretient avec une entreprise qui fourni un soutien au gouvernement iranien[17].

L'inscription sur la liste des entreprises visées par les mesures restrictives de l'Union est ainsi maintenue pour ce qui concerne Petro Suisse.

Notes de bas de page

  • Résolution 1929 du Conseil de sécurité des Nations unies du 9 juin 2010 élargissant la portée des mesures instituées par les résolutions 1737 de 2006, 1747 de 2007 et 1803 de 2008 du Conseil de sécurité des Nations unies.
  • Déclaration du 11 décembre 2009 du Conseil européen.
  • Pour Iran LNG : décision 2012/635/PESC du Conseil du 15 octobre 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC du Conseil du 26 juillet 2010, et règlement d'exécution (UE) n° 945/2012 du Conseil du 15 octobre 2012 mettant en œuvre le règlement (UE) n° 267/2012 du 23 mars 2012. L'article 1er, paragraphe 8, sous a), de la décision prévoit que feront l'objet de mesures restrictives « d'autres personnes et entités […] qui fournissent un appui au gouvernement iranien et aux entités qui sont leur propriété ou qui sont sous leur contrôle, ou les personnes et entités qui leur sont associées ».
    Pour inscrire Oil PFI et Petro Suisse : décision 2012/829/PESC du Conseil du 21 décembre 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC du Conseil du 26 juillet 2010, et règlement d'exécution (UE) n° 1264/2012 du Conseil du 21 décembre 2012 mettant en œuvre le règlement (UE) n° 267/2012 du 23 mars 2012.
  • L’article 2 de la décision 2012/635/PESC du Conseil de l'Union européenne du 15 octobre 2012 a inscrit, à l’annexe II de la décision 2010/413, le nom de National Iranian Oil Company, aux motifs que cette entité, détenue et gérée par l’État iranien, fournissait des ressources financières au gouvernement iranien.
  • Trib. UE, 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company c. Conseil, Aff. T-578/12.
  • Décision 2010/413/PESC du Conseil de l'Union européenne du 26 juillet 2010.
  • Violation du droit d'être entendu, de l'obligation de notification, de l'obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, mais encore d'une erreur d'appréciation et enfin de la violation du principe de proportionnalité et du droit de propriété.
  • Trib. UE, 18 septembre 2015, Iran Liquefied Natural Gas Co. c. Conseil, Aff. T-5/13, pt. 13.
  • 50% moins deux actions par Petroleum Industry Pension Saving Fund et 1% par Oil Pension Fund Investment, filiale à 99,9% de Petroleum Industry Pension Saving Fund.
  • Violation de l'obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, erreur d'appréciation et violation du principe de proportionnalité, et enfin, une atteinte à la bonne réputation, une violation de la liberté d'entreprise, du droit de propriété et des principes d'égalité de traitement et de non-discrimination.
  • CJUE, 18 juillet 2013, Commission c. Kadi, Aff. C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P. pt. 119.
  • Trib. UE, 26 octobre 2012, Oil Turbo Compressor c. Conseil, Aff. T-63/12, pt. 29.
  • CJUE, 13 mars 2012, Melli Bank c. Conseil, Aff. C-380/09 P
  • CJUE, 13 mars 2012, Melli Bank c. Conseil, Aff. C-380/09 P, pt. 79.
  • Ibid. pt. 58.
  • Trib. UE, 18 septembre 2015, Petro Suisse Intertrade Co. SA c. Conseil, Aff. T-156/13 et T-374/14, pt. 127.
  • CJUE, 13 mars 2012, Melli Bank c. Conseil, Aff. C-380/09 P, pt.40 à 42.